Una Argentina Competitiva, Productiva y Federal - Doc. Nº 25
Resumen ejecutivo
Este documento forma parte de un importante estudio llevado adelante por los investigadores del IERAL de Fundación Mediterránea entre los años 2009 y 2010, que tuvo como objetivo principal identificar, evaluar y proyectar oportunidades de generación de valor económico y empleo en una serie de cadenas productivas del país, bajo una estrategia que prioriza la mayor inserción internacional de la producción, pero sin descuidar el fortalecimiento del mercado interno. En este caso se presentan los resultados del estudio sobre el potencial de la cadena del trigo y sus productos derivados.
Argentina tiene un gran desafío en la cadena de trigo, que es proceder a la mayor industrialización del cereal, de forma tal de sustituir actuales exportaciones de trigo por ventas al mundo de productos tales como pastas, panificados y/o galletitas. En la actualidad el 60% del trigo se exporta como grano, un porcentaje que es alto en términos absolutos pero también en relación a la que muestran varios países productores y exportadores importantes (caso de Estados Unidos, la Unión Europea, Rusia y Ucrania).
Producción del cereal, evolución reciente
La superficie sembrada con trigo, que se encontraba relativamente estabilizada desde mediados de década de los 90 hasta mediados de la década del 00, muestra un importante retroceso desde esta última fecha hasta la actualidad. De acuerdo a estimaciones oficiales, la superficie implantada promedio fue de 6,3 millones de hectáreas entre las campañas 1996/97 y 2000/01, de 6,2 millones de hectáreas en el quinquenio siguiente y de 4,9 millones de hectáreas en el último quinquenio. Considerando estos quince ciclos, se observa una reducción punta a punta del 23% en el área sembrada.
Si bien en los últimos ciclos ha habido problemas climáticos importantes en algunas regiones, que podrían explicar parte del retroceso del área sembrada, no puede obviarse la gran transferencia de recursos que han hecho los productores de trigo hacia otros sectores de la economía argentina bajo el esquema de doble intervención sobre el mercado del cereal que rige desde el 2006 (derechos de exportación más cupos de exportación). Este esquema ha tenido sin dudas consecuencias negativas sobre los incentivos a producir trigo. Más aún, el hecho que la política de intervención haya sido sucesivamente modificada en cuanto a sus instrumentos y sus alcances, también ha contribuido a incrementar el riesgo de canalizar recursos hacia esta actividad productiva.
De acuerdo a estimaciones propias, basadas en los volúmenes exportados, en los precios internos y externos y en la molienda declarada por la molinería, la doble intervención sobre el mercado del trigo costó a los productores entre US$ 800 y US$ 1650 millones anuales en el período 2006-2010. En los primeros cinco meses del 2011 (período donde está altamente concentrada la comercialización del cereal) la transferencia asciende a US$ 1.060 millones (US$ 560 millones de derechos de exportación y US$ 500 millones de cupos).
Entre fines de los 90 y hasta el año 2006 el 34% de la producción de trigo se destinó al mercado interno, mientras que el 66% restante se exportó al mundo. En ese período los molinos harineros locales procesaron en promedio 4,8 millones de toneladas anuales. En los años siguientes el porcentaje de trigo enviado a la exportación bajó hasta el 40% observado en el 2010. Si bien parte de esta baja se explica por la mayor demanda de trigo de la molinería local, que pasó a procesar más de 6 millones de toneladas, el hecho de que la producción retrocediera en 4-5 millones de toneladas ha sido determinante de la aparente mejor distribución del trigo entre mercado interno y externo.
La transformación del cereal
Las estadísticas de la ONCCA (Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario, organismo actualmente eliminado) contaban 171 molinos harineros en todo el país en el año 2010, ubicados principalmente en las zonas productoras de trigo tradicionales. Aproximadamente el 50% de los establecimientos se encontraba radicado en la provincia de Buenos Aires, 24% en Córdoba y 14% en Santa Fe.
El 31% de los molinos eran de tamaño micro (menos de 34 toneladas diarias), el 33% eran pequeños (entre 34 toneladas y 120 toneladas diarias), el 25% eran medianos (entre 120 toneladas y 360 toneladas diarias) y el 10% eran grandes (más de 360 toneladas diarias). De acuerdo a estimaciones del IERAL, la industria operaba al 70% de capacidad instalada en el 2010.
La industria molinera ha aumentado considerablemente su nivel de actividad en los últimos cuatro años, de la mano de mayores incentivos económicos logrados bajo un esquema que combinó alícuotas diferenciales de derechos de exportación (el gobierno aplicó alícuotas sobre la harina entre el 45% y 65% menores a las que aplicó respecto del trigo desde el 2006), cupos de exportación y subsidios a la molinería (programa de compensaciones).
Respecto a los subsidios, de acuerdo a las últimas estadísticas oficiales difundidas por la ONCCA, el monto de recursos transferido a los molinos harineros desde la entrada en vigencia del programa de compensaciones hasta comienzos del 2011 fue de aproximadamente $3.800 millones. Dada la cantidad de toneladas de trigo procesadas entre 2007 y 2010, unas 25 millones de toneladas, el subsidio fue equivalente a $150 por tonelada (en promedio). Para los molinos que recibieron estos fondos, el impacto del subsidio ha sido sin dudas muy significativo, considerando que el trigo, principal costo de la industria, se negoció durante esos años en el mercado interno a valores de entre $350 y $850 la tonelada.
Otro indicador positivo para la industria molinera es el crecimiento de su inserción internacional: el volumen de exportaciones pasó de un promedio de 400 mil - 500 mil toneladas (11%-13% de la producción) a 900 mil - 1 millón de toneladas en los últimos cuatro años (19%-21% de la producción).
Podría decirse que el esquema de intervención sobre la cadena de trigo ha sido efectivo entonces para incrementar la producción y exportación de harina de trigo, aunque han debido pagarse costos en términos de una menor producción de trigo, además de una importante suma de recursos que el fisco ha transferido a la industria. Las consecuencias adversas sobre el primer eslabón hacen no sustentable en el tiempo al esquema actual y exigen su revisión.
Dentro del eslabón de segunda industrialización se destaca por su importancia la industria de la panificación, la cual absorbe el 73% de la harina destinada al mercado interno. Esta actividad abarca la panificación artesanal y la industrial, siendo la primera la más significativa. La industria de pastas consume el 10% (2% las pastas frescas y 8% las pastas secas), la de galletitas y bizcochos el 7%, y el consumidor final el 10% restante en forma de harina fraccionada.
Argentina exporta pocos derivados de la harina de trigo: en el período 2008/2010 han sido en promedio 14 mil toneladas anuales de panificados, 35,5 mil toneladas de galletitas y 28 mil toneladas de pastas.
La generación de empleo en la Cadena
La cadena de trigo es muy importante en la generación de empleo a través de sus distintos eslabones productivos. Estimaciones propias basadas en la MIP1997, el CNE 04/05 y en la evolución de la producción desde el año censal hasta la actualidad, indican que la cadena triguera estaría generando aproximadamente 132.900 puestos de trabajo directos en los tres primeros eslabones (actividad primaria e industrias de primera y segunda transformación).
La producción del grano aportaría 19.200 puestos, la primera transformación del grano (molinos) 8.700 puestos y las industrias de segunda transformación (industrias de la alimentación) 105.000 puestos. Dentro de las industrias de segunda transformación, la que concentra mayor cantidad de puestos de trabajo es la elaboración de panificados, seguida por la industria de galletitas y bizcochos y por último la industria de pastas alimenticias.
La oportunidad de generar valor a partir de la mayor transformación
Puede deducirse que el trigo exportado como producto derivado vale más que el trigo exportado como grano y por ende que existe una oportunidad de generar valor económico a partir de la mayor transformación del trigo que produce el país.
Por una tonelada de trigo exportado Argentina pudo obtener, en el período 2002-2010, US$ 182 dólares (valor FOB promedio); cuando ese trigo se procesó y exportó como harina su valor promedio ascendió a US$ 202. Cuando en vez de exportar harina se exportaron, por ejemplo, pastas o galletitas, el valor de la tonelada de trigo incorporada a estos productos se multiplicó. En el caso de las pastas, el valor FOB equivalente (cantidad equivalente trigo) ascendió a US$ 460 promedio y el de las galletitas a US$ 1.195 promedio.
Evolución del comercio mundial
En los últimos años el comercio mundial de trigo promedia las 135 millones de toneladas. Hace 20 años el intercambio estaba en el orden de las 100 millones de toneladas, lo que indica un crecimiento del 1,3% promedio anual, que puede ser considerado pobre en relación a la evolución que muestran otros productos.
El mercado mundial de harina de trigo ronda las 10,5 millones de toneladas, con un valor de US$ 3.750 millones en el 2009. La tasa de crecimiento de las exportaciones mundiales de harina ha sido también baja, del orden del 1,8% promedio anual 7 medida en cantidades físicas (3,2% medida en valor). El patrón es bastante parecido al de las exportaciones de trigo.
El comercio mundial de los derivados de la harina muestra un escenario mucho más alentador. En el año 2009 el mercado mundial de pastas movilizó productos por un valor de US$ 6.500 millones, con 4,2 millones de toneladas comercializadas. De acuerdo a la base UN-COMTRADE, en el período 1996-2009 el comercio muestra un crecimiento del 7,9% promedio anual, medido en valores, y del 4,7% promedio anual si se lo mide en cantidades.
El mercado mundial de galletas y panificados es considerablemente mayor al de pastas. En el 2009 el comercio de estos productos totalizó US$ 21.000 millones, con un intercambio de 7,2 millones de toneladas. El crecimiento de este mercado ha sido muy fuerte entre los años 1996 y 2009. Medido en valor, el mercado ha crecido al 8,2% promedio anual, mientras que medido en cantidades al 7,1% promedio anual.
Si bien estas tasas probablemente hayan sido ligeramente menores (dado que muchos países no informaban de sus operaciones de comercio exterior a la base estadística de Naciones Unidas hacia mediados de los 90), no deben quedar dudas que el comercio mundial de productos derivados de la harina viene creciendo a tasas que como mínimo duplican el desempeño de la harina y triplican el del trigo.
Inserción de Argentina en los mercados mundiales
Una simple observación de la estructura de comercio exterior de la cadena de trigo de Argentina en comparación con la estructura de comercio mundial de la misma cadena muestra que el país exporta en términos relativos mucho trigo, bastante harina pero muy pocos productos derivados de harina. En el año 2009 a nivel mundial los productos derivados de la harina se quedaron con el 43% del comercio exterior de la cadena mientras que en Argentina sólo con el 7%.
En el período 1998-2009, la participación promedio de Argentina en las exportaciones mundiales de trigo fue de 7%, con un valor mínimo del 3,2% en 2009 y máximo del 9% en 2001.
La inserción de la harina de trigo ha sido, en general, menor a la del trigo, promediando un 3,7% del mercado en el período. Sin embargo debe notarse que el market share ha mostrado un proceso muy expansivo desde el año 2006, llegando al 8,6% en 2008, y pasando a tener mayor participación la harina en el comercio internacional que el trigo.
Donde no se observan importantes cambios y donde el coeficiente de participación de mercado aparece muy estable y en niveles bajos, es en los derivados de la harina. En efecto, la participación de mercado de los productos farináceos ha promediado el 0,4% del mercado, con poca variación en el período.
Un escenario posible de producción al 2020
Existe el convencimiento que la cadena de trigo puede tener un fuerte crecimiento en los próximos años, bajo un escenario de mayor previsibilidad, estabilidad macroeconómica, menores intervenciones de política al mercado del trigo y una acción pública de fuerte promoción a la internacionalización de productos industrializados.
Argentina puede perfectamente alcanzar una producción de 22,8 millones de toneladas de trigo en la campaña 2019/2020. Luego, para que esta mayor producción potencie su capacidad de generación de empleo e ingresos, es clave que crezca en forma importante la industria transformadora. Si la industria de la molienda crece al 5% promedio anual, se llegaría a un volumen de producción de harina de 7,7 millones de toneladas en el 2020. Nótese que se trata de una tasa de crecimiento importante, aunque levemente inferior a la del promedio 2006/2009 (5,8%).
Esta mayor producción de harina debería canalizarse en parte a la exportación y en parte a la industria de segunda transformación del trigo. De crecer estas últimas al 5% anual y con una asignación de la harina similar a la actual (aunque levemente corregida para considerar las mayores chances de crecimiento de los productos más transables), se llegaría a una producción de 3,8 millones de toneladas en la industria de la panificación, a 0,8 millones de toneladas en la industria de las pastas alimenticias, a 1 millón de toneladas en la industria de las galletitas y bizcochos y 0,5 millones de toneladas en las harinas fraccionadas al 2020. Dado que el consumo interno de derivados seguramente crecerá menos del 5% anual, los saldos exportables de estos productos crecerán todos los años. Afortunadamente, los mercados mundiales de productos industrializados en base a trigo crecen a buen ritmo desde hace varios años; si el mundo se mantiene en crecimiento, los mercados deberían seguir creciendo.
Bajo los volúmenes proyectados y suponiendo precios promedio del período 2007-2010, el valor de las exportaciones de la cadena de trigo llegaría a 5.815 millones de dólares en 2020, con la siguiente distribución: 3.130 millones de dólares generados en la exportación del grano de trigo pan, 696 millones de dólares en la exportación de la harina de trigo, 720 millones de dólares en la exportación de panificados, 883 millones de dólares en las exportaciones de galletitas y bizcochos y 338 millones de dólares en las exportaciones de pastas alimenticias.
En función de la proyección de producción para cada uno de los eslabones de la cadena y considerando ganancias de productividad (entre 1 y 2 puntos porcentuales anuales) que reducen gradualmente los coeficientes de empleo que se observan en la actualidad, la cadena requeriría unos 211.000 puestos de trabajo al año 2020. Se trata de más de 70 mil nuevos puestos de trabajo, respeto de los existentes en 2009-2010.
Acciones y políticas públicas
El esquema de intervenciones sobre la cadena del trigo deberá ser revisado en los próximos años. En su reforma, deberán priorizarse aquellos aspectos del mismo que son más contrarios al buen funcionamiento de la cadena y a su mayor inserción internacional. La eliminación de los cupos de exportación sobre el trigo debe ser una prioridad, dado que no tiene costo fiscal. En paralelo deberá reducirse la alícuota de derechos de exportación sobre las harinas y eliminarse la que rige sobre productos de segunda industrialización. También deberá reducirse el programa de compensaciones (en cuanto al monto del subsidio) y reconvertirse de forma tal de que pase a promover exportaciones.
A mediano plazo debería plantearse la reducción de los derechos de exportación sobre el trigo y su eliminación para la harina. La menor presión fiscal sobre el trigo debería acelerarse en caso que los precios internacionales desciendan de los elevados niveles que tienen actualmente.
La Argentina no cuenta con un sistema de producción, transporte y comercialización que permita diferenciar entre calidades y variedades de trigo. Un sistema de este tipo permitiría adaptar los tipos a los requerimientos de cada producto derivado de la molinería; se reduciría la incertidumbre a la que se enfrenta la industria cuando en cada compra debe realizar estudios de muestras para determinar si su materia prima es apta para ser ingresada en su proceso productivo. La segregación de trigos reduciría significativamente costos de transacción y posibilitaría precios diferenciales según valoraciones relativas. El Estado debe diseñar un marco regulatorio superador del actualmente vigente que permita avanzar en la implementación de este sistema.
Dado que el escenario planteado para el año 2020 exige aumentar fuertemente las exportaciones de productos de la cadena de trigo con mayor valor agregado, se requiere de un plan de promoción integral, que incluya, entre otras cuestiones, las siguientes: a) Acuerdos bilaterales y multilaterales con aquellos mercados que se muestran más dinámicos; b) Provisión de información y capacitación sobre disponibilidad y uso de nuevas tecnologías de producción; c) Provisión de información sobre nuevos mercados, factores competitivos determinantes, condiciones legales de acceso, etc.; d) Facilitación de financiamiento de mediano y largo plazos; e) Facilitación de infraestructura productiva de base (ej.: fuentes de energía, laboratorios, redes viales, etc.).
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