Una Argentina Competitiva, Productiva y Federal - Doc. n° 2
Resumen Ejecutivo
Una opinión extendida en vastos sectores de la sociedad argentina es la necesidad de que se apliquen políticas de largo plazo, políticas de Estado, que aparten a la economía local de su tradicional sinuosidad histórica. Inclusive la política se ha hecho eco de esa demanda social: En el año que transitamos tanto miembros del gobierno como de la oposición se refirieron en algún momento a la posibilidad o necesidad de realizar algún tipo de acuerdo político o social, en buena medida ligado a fines económicos.
El diálogo entre diferentes partidos políticos y/o entre grupos socio-económicos y las autoridades públicas, puede representar un medio idóneo para resolver, mediante el consenso y la cooperación, los inevitables conflictos de intereses que despiertan la definición de políticas económicas y sociales.
En la práctica, pueden darse como proceso tripartito con el gobierno participando como parte oficial, o bien mediante relaciones bipartitas entre sindicatos y empresarios con o sin participación indirecta del gobierno.
Las discusiones pueden cubrir un amplio rango de temas como la gestión macroeconómica, la política de gastos e impuestos del gobierno, comercio exterior, salarios, política de empleo, crédito, capacitación, entre otras.
Dentro de las experiencias internacionales de acuerdos sociales exitosos, uno de los ejemplos más citados corresponde a los Pactos firmados en Moncloa (España) en 1977.
En 1977 la situación económica española enfrentaba desequilibrios en materia de precios, en el sector externo y en el mercado de trabajo. En materia de aumentos de precios, la inflación alcanzó niveles preocupantes: del 20% de 1976 se pasa al 44% a mediados de 1977, frente al 10% de promedio de los países de la OCDE.
La estrategia de contención inflacionaria del Pacto consistía en atacar el componente inercial de los aumentos de precios mediante una política de ingresos que pautara aumentos salariales en función la inflación prevista y no la pasada, a la vez que se debía contener la expansión monetaria y fiscal. El instrumento utilizado desde el gobierno para asegurar la aceptación y la legitimidad de este diagnóstico fue la concertación entre los principales actores políticos.
Las políticas económicas acordadas se agrupaban en tres grupos: a) programa de estabilización (inflación y desequilibrio externo), b) política de ingresos, y c) reformas estructurales. Estas medidas estaban interconectados entre si, al punto que la estabilización no era posible sin la política de ingresos y esta no podía ser sostenible sin las reformas estructurales.
El éxito de los Pactos de Moncloa (no sólo en lo estrictamente económico, sino también desde un punto de vista político-institucional) catapultó la política de pactos como instrumento de determinación, legitimación e implementación de políticas públicas en España.
Un antecedente en materia de Pactos en Argentina es el realizado en 1973. La política antiinflacionaria asumió la forma de un acuerdo tripartito específico, llamado Pacto Social, que se concluyó entre la Confederación General Económica (CGE), la Confederación General del Trabajo (CGT) y el Estado. No obstante, el objetivo central del Acta era primordialmente redistributivo; la meta de contención inflacionaria aparecía mencionada sólo como sub-objetivo, quedando en realidad postergado al último lugar dentro de la lista de prioridades fijadas en el acuerdo.
En la práctica, las medidas implementadas para recomponer la situación redistributiva jugaron en contra del objetivo de control inflacionario, contribuyendo por el contrario a agudizarla.
Las medidas tomadas se focalizaron casi exclusivamente en los mecanismos de propagación inflacionaria, dejando de lado los problemas de presión inflacionaria por el lado de la demanda y de los costos.
La evolución de las variables macro no fue consistente con una política de contención inflacionaria: los aumentos del gasto público, de la oferta monetaria y de los salarios resultaron significativamente superior a la inflación en los años 1973 y 1974, ubicándose por encima del 70% y 40% respectivamente. Ya para 1975, la tasa de variación del conjunto de estas variables se ubicaba en torno de 180% anual.
Si bien la inflación bajó en 1974 (ubicándose por debajo del 30%), no hubo una política de moderación en términos de crecimiento de la oferta monetaria y del gasto público, cuyas tasa de crecimiento duplicaron el aumento de los precios.
Más allá de sus apropiadas funciones como instrumento para combatir la inflación, la política de Pactos ha sido utilizada en muchos países para definir y promover políticas de características muy diversas.
La experiencia Europea muestra que, frente al éxito y eficacia de los pactos antiinflacionario de los años sesenta y setenta, varios países incursionaron en la aplicación de la política de pactos en otros andariveles de la política económica.
Las partes firmantes de los acuerdos fueron muy variados entre los diferentes pactos europeos, siendo también muy heterogéneos respecto de las áreas políticas o temas cubiertos. En términos generales, en un entorno de creciente apertura e integración comercial a nivel mundial, los pactos sociales fueron orientándose cada vez más hacia cuestiones vinculadas con la competitividad y el empleo.
Irlanda constituye un caso particularmente atractivo. En tan sólo 15 años Irlanda pasó de ser uno de los países más pobres de Europa a ser uno de los más ricos. Dentro de las políticas económicas que han contribuido a este resultado la literatura destaca el rol sobresaliente y determinante que han tenido los Pactos Sociales.
Los orígenes de la política de pactos irlandesa se remontan hacia finales de la década del 80, cuando se implementó el Programa de Recuperación Nacional (PRN) por el período 1987-1990. Los actores se comprometían a restringir los aumentos salariales, reformar el sistema impositivo y acordar políticas gubernamentales de apoyo a la industria, el sector servicios y la agricultura.
El Pacto Social introdujo cambios importantes en el proceso de determinación salarial; los aumentos salariales del sector dinámico se basaron en la noción de ganancia de competitividad, comenzando a ligarlo a los aumentos de productividad.
En Argentina, a pesar del fuerte componente corporativista, no se han observado grandes ejemplos históricos de pactos o acuerdos sociales en materia de competitividad.
El primer intento de relevancia en este sentido fue el inconcluso Acuerdo Nacional de Competitividad de 1955 bajo el segundo gobierno de Perón. Un segundo ejemplo corresponde al “Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social” firmado por empresarios y trabajadores a través de la Confederación General del Trabajo en 1994.
En ninguno de los dos casos los acuerdos resultaron parte de un programa integral y de largo plazo que buscara institucionalizar y consolidar las mejoras de productividad que pregonaban.
En el contexto argentino actual, los Acuerdos Políticos o Sociales parecerían brindar una alternativa plausible para implementar políticas públicas consensuadas para el mediano y largo plazo.
En Argentina un Acuerdo entre partidos y/o entre gobierno y actores sociales debiera en primer lugar generar un shock de cambio de actitud. Mostrar al mundo que el país de la alta volatilidad, del gran default de la historia, de los continuos cambios en las reglas de juego, es capaz de ponerse de acuerdo entre sus principales actores para afianzar sus instituciones políticas y generar nuevas instituciones económicas y fiscales que vuelvan más creíbles sus intenciones, plasmadas en un Acuerdo.
Dicho Acuerdo también requeriría de gradualismo, para lograr en un período mediano de tiempo, entre otros objetivos, la reducción de la tasa de inflación sin caer en la recesión, la disminución en la presión tributaria sin caer en insolvencia fiscal, la solución al problema energético sin que resulte socialmente inviable, la educación y capacitación de cerca de un millón de jóvenes que no trabajan ni estudian, la reducción en la tasa de pobreza, entre otras metas impostergables.
El Acuerdo en Argentina no debiera basarse sólo en el problema de la inflación, pero éste debiera ser uno de sus los componentes fundamentales, al igual que la solución al problema de la pérdida de competitividad. A este respecto, resulta fundamental que la clase dirigente local consensúe los lineamientos básicos para la aplicación sostenida en el tiempo de un Modelo Competitivo Exportador, con un plan estratégico de largo plazo para abrir mercados para las exportaciones argentinas, insuflando mayor valor agregado a la producción nacional, con énfasis en las regiones, desarrollando y completando cadenas productivas.
Claramente el éxito de una estrategia de este tipo necesita de compromisos, tanto de los actores sociales, como del Gobierno, y del resto de los partidos políticos, para la definición de objetivos y políticas de largo plazo.
Una estrategia antiinflacionaria en la Argentina actual requiere actuar sobre sus causas y sobre los factores de propagación. Entre las primeras, la tasa de emisión de dinero y de aumento del gasto público, entre los segundos, los aumentos salariales.
Bajar la inflación no implica necesariamente afectar en forma negativa el nivel de actividad. Si el plan antiinflacionario es consistente y se aplica en forma coordinada, se pueden minimizar los efectos sobre los niveles de producción.
La clave reside en lograr cierta coordinación en la aplicación de los instrumentos, tanto en las variables que son controladas por el gobierno (aumento del gasto público e indirectamente la emisión de dinero, que deberían comenzar a aumentar a tasas menores que en períodos previos, en una estrategia pautada) como las que son determinadas por el sector privado. Respecto a estas últimas, resultan claves las negociaciones salariales, dado que un condimento esencial del programa antiinflacionario debería ser pasar a negociar salarios según inflación esperada y no según inflación pasada.
Con el anuncio de un programa para contener la suba de precios, la inflación esperada debería pasar a ser menor que la pasada, si los anuncios son consistentes y creíbles para la población.
Para facilitar que sindicatos aprueben negociar aumentos salariales para el próximo período basándose en la inflación esperada (lo que implicaría pactar aumentos por cifras menores que en el período anterior), podría introducirse una suerte de “Cláusula de Compensación Ex Post”, consistente en que si finalmente la inflación no resulta en el rango anunciado como meta por el gobierno, hacia el final del período se produce un ajuste compensador de salarios por la diferencia.
Dada la importancia que adquieren las expectativas, la estrategia antiinflacionaria requiere que no existan dudas sobre las estadísticas de precios que publican los organismos oficiales, lo que requiere de reformas al INDEC.
En el contexto argentino actual, especialmente en el período inmediatamente posterior a las próximas elecciones, los Acuerdos Políticos y/o Sociales parecerían brindar una alternativa plausible para implementar políticas públicas que busquen resolver los dos principales problemas que aquejan a la economía argentina actual: inflación y pérdida de competitividad.
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